La CNMC considera insuficiente la reforma al acceso de la abogacía y procura.

En respuesta a la Comisión Europea, se redactó un anteproyecto de ley de reforma del acceso y ejercicio de la abogacía y procuraduría de los tribunales. Se solicitó informe de la CNMC, que afirmó que la reforma era insuficiente.


Este artículo expone el contenido del informe que se solicitó a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia al respecto del anteproyecto de Ley de reforma del acceso y ejercicio de la abogacía y procuraduría.

Por las razones que se exponen, la CNMC consideró tal reforma insuficiente y, probablemente, contraria al derecho europeo.

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Glosario

APL: Anteproyecto de Ley de reforma de las condiciones de acceso y ejercicio de las profesiones de abogado y procurador de los tribunales.

CNMC: Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia.

MAIN: Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

RIIG: Razón Imperiosa de Interés General.

Antecedentes

El 18 de junio de 2.015, la Comisión Europea envió a España una carta de emplazamiento en el marco del procedimiento de infracción 2015/4062. Destacan tres cuestiones:

  1. No hay relación causal entre los aranceles mínimos obligatorios de los procuradores y la calidad de sus servicios.
  2. La absoluta prohibición de ejercicio simultáneo de las profesiones de abogado y procurador excede lo necesario para garantizar el cumplimiento de normas deontológicas y la independencia e imparcialidad.
  3. Es desproporcionado impedir a los abogados acceder a la representación técnica y actos de comunicación. Además, no lo justifica una razón imperiosa de interés general.

Estas cuestiones ya se recogieron en un dictamen motivado que, en 2.016, la Comisión Europea remitió a España.

Las restricciones de acceso a estas profesiones son superiores en España a la media europea. Los filtros de acceso a las profesiones deben justificarse suficientemente, conforme a principios de necesidad y proporcionalidad. Sin embargo, en estas profesiones se dan hasta cinco filtros acumulativos:

  1. Grado o licenciatura en derecho.
  2. Curso de formación.
  3. Prácticas externas.
  4. Prueba de capacitación.
  5. Colegiación.
  6. (En caso de extranjeros: homologación de la titulación de derecho).

Respuesta española

En respuesta a esta amonestación, el APL propone modificar:

  • La Ley 34/2006, sobre el acceso a las profesiones de abogado y procurador de los tribunales. Pasa a exigirse una única vía de acceso, aunque se mantiene la incompatibilidad de ejercicio simultáneo de ambas profesiones.
  • La Ley 2/2007, de sociedades profesionales. Se pretende permitir que la misma sociedad profesional pueda prestar servicios de abogado y procurador.
  • El RD-Ley 5/2012, sobre aranceles.

Informe de la CNMC

El 6 de febrero de 2.018, tenía entrada en la CNMC una solicitud del Ministerio de Justicia, para que informara sobre el APL. El 22 de marzo de 2.018, la CNMC emitió este informe, centrándose la Sala de Competencia en las restricciones de acceso y ejercicio a las actividades profesionales de abogado y procurador. Principalmente, en aquellas señaladas por la Comisión Europea en su procedimiento de infracción.

Valoración de la CNMC

La CNMC, valorando la promoción de la competencia y la regulación económica eficiente, ha señalado en otras ocasiones el coste en términos de eficiencia y productividad, de determinadas restricciones no amparadas por la Directiva de Servicios. Tradicionalmente, ha empleado como principios:

  • El régimen general de libre acceso a los servicios y profesiones.
  • La limitación de restricciones a supuestos excepcionales, debidamente motivados, y ajustados a principios de necesidad, proporcionalidad y no discriminación.

En esta línea, la CNMC considera que el APL flexibiliza las condiciones de acceso y ejercicio de estas actividades. Sin embargo, dadas las importantes restricciones actuales, advierte de que persistirán trabas a la competencia.

Tal es la magnitud de estas trabas, que la CNMC advierte de que podrían ser contrarias a la normativa europea, a la normativa de trasposición y a los principios administrativos de buena regulación.

Una respuesta más ambiciosa

Así pues, el APL mantiene resistencias injustificadas, por lo que la CNMC considera que debería ser más ambiciosa. La Comisión se pronunció particularmente en los extremos afeados por la Comisión Europea.

El APL unifica las exigencias formativas, lo que puede favorecer la competencia. Pero mantiene numerosos obstáculos al acceso a la profesión, limitándose la base de profesionales que pueden acceder a ambas y dificultando el paso de una a otra.

En concreto, se señaló que el APL no abre la oferta formativa, que sigue en manos de universidades y Escuelas de Práctica Jurídica. Al poderse homologar estos estudios con amplia discrecionalidad y no haber modos de análisis adecuado de los centros formativos, se reducen los incentivos para competir entre universidades y Escuelas de Práctica Jurídica.

También se afearon las prácticas profesionales, por cuanto no garantizan la concurrencia ni la transparencia. Tampoco se ofrecen garantías de calidad. Asimismo, se exige que no sean remuneradas, lo que no se justifica de ningún modo.

Por último, la prueba de evaluación no parece óptima para comprobar las competencias y capacidades o el aprendizaje práctico del estudiante. Por todo ello, la CNMC plantea que quizá hiciera falta reformar el RD 775/2011 en este sentido.

Nótese que la reforma no se aviene a justificar las razones de necesidad, efectividad y proporcionalidad que la impulsan.

Necesidad de colegiación

También critica la CNMC la necesidad de colegiación para el ejercicio de ambas profesiones. Y ello porque considera que supone una traba al acceso a las mismas y al tránsito entre ellas. La absoluta incompatibilidad, además, supone al profesional que cambia de rama renunciar a todos los ingresos que percibía previamente. Es decir, que sólo un profesional quebrado cambiaría de profesión, lo que mina la efectividad de la reforma.

Reservas profesionales a favor de los procuradores

No encuentra la CNMC ninguna «RIIG» para fundamentar las reservas profesionales a favor de los procuradores. En primer lugar, la representación procesal es una excepción en la UE, y la CNMC considera que debería eliminarse.

Además, otros colectivos pueden representar, como son los graduados sociales o los abogados del Estado. Y al unificar el acceso a las profesiones de procurador y abogado, no persiste ninguna razón de capacitación para reservar funciones.

Incompatibilidad del ejercicio conjunto

Además de que la incompatibilidad del ejercicio conjunto ha carecido tradicionalmente de fundamento, la única novedad de la reforma consiste en permitir que una sociedad profesional preste ambos servicios. Debe tenerse en cuenta que los Abogados realizan determinadas funciones de representación en procesos contencioso-administrativos y laborales.

En palabras de la Comisión Europea:

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Fijación de aranceles de los procuradores

Evidentemente, la crítica de la CNMC a la fijación de los aranceles de los procuradores tiene entrada desde la defensa de la libertad de precios. Sólo los notarios, registradores y procuradores se retribuyen actualmente por arancel.

Así, el APL no revisa todas las previsiones legales que debería, y mantiene el sistema de aranceles. Se entiende que tal sistema perjudica a la competencia y, consiguientemente, a la mejora en calidad, a la innovación y a la eficiencia en la prestación de los servicios.

Conclusión: insuficiente reforma del acceso y ejercicio de la abogacía y procura

Según la CNMC, el ALP se queda corto en su intento de adecuar el sector profesional a las exigencias comunitarias. A fin de cuentas, se limita:

  • A volver al sistema de acceso unificado previo a 2.014. Sin embargo, no elimina el máster habilitante ni las prácticas externas, lo que son dos trabas sucesivas para el acceso a la profesión.
  • A permitir que las sociedades presten servicios de procura y abogacía. Pero mantiene la prohibición de que los profesionales se dediquen simultáneamente a ambas profesiones.
  • A limitar los aranceles. Aunque no los sustituye por un sistema de libertad de precios.

Adrián Garzón Ximénez


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